證券時報網(wǎng)
鐘恬
2025-01-22 23:34
證券時報記者 賀覺淵 郭博昊
健全現(xiàn)代預(yù)算制度,，是實現(xiàn)新時代新征程目標任務(wù)的重要舉措,，也是深化財稅體制改革目標所指,。當前和今后一個時期，財政相應(yīng)處于緊平衡狀態(tài),，必須加強資源統(tǒng)籌,，集中財力辦大事?！吨泄仓醒腙P(guān)于進一步全面深化改革,、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出，深化零基預(yù)算改革,。通過創(chuàng)新預(yù)算編制方法,，推動地方財政打破支出固化格局、優(yōu)化財力統(tǒng)籌,。
零基預(yù)算改革試點探索已久,，從地方政府實踐看并非一帆風(fēng)順。受訪專家學(xué)者認為,，在遏制部門利益固化,、提高地方財政預(yù)算透明度的同時，零基預(yù)算編制方法也對政府治理能力提出更高要求,。應(yīng)以深化零基預(yù)算改革為契機,，完善預(yù)算管理制度，增強預(yù)算資金統(tǒng)籌管理能力,、規(guī)范預(yù)算公開標準,，發(fā)揮零基預(yù)算對財政支出特別是項目支出的清理和優(yōu)化作用。
打破預(yù)算安排的基數(shù)依賴
不同于傳統(tǒng)“基數(shù)+增長”的預(yù)算編制方法,，零基預(yù)算所有預(yù)算支出均以零為基點,，根據(jù)不同類型支出分類編制預(yù)算。甘肅省第十四屆人民代表大會農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會主任委員,、甘肅省財政廳原廳長張智軍在署名文章中曾指出,，從預(yù)算管理角度看，零基預(yù)算模式顯然是更為科學(xué)合理的理念和方法,，也是目前國際上控制行政成本,、促進行政體系高效運轉(zhuǎn)的通行慣例。
在傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長”模式下,，財政預(yù)算一般以上年支出為基數(shù),，適當考慮一定增長比例分配資金，雖有一定合理性,，但也容易導(dǎo)致“為了花錢而花錢”,、預(yù)算安排“只增不減”等現(xiàn)象。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于2023年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》披露,，個別部門的項目存在超實際需求申領(lǐng)預(yù)算,，以及項目資金,、補助資金閑置等情形。
零基預(yù)算模式的核心理念打破了預(yù)算安排和資金分配的基數(shù)依賴,。中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授,、中國財政學(xué)會預(yù)算績效管理專業(yè)委員會常務(wù)理事肖鵬在接受證券時報記者采訪時表示，在零基預(yù)算模式要求下,，每一位主管人員在申請預(yù)算時應(yīng)從計劃起點開始,，審核工作也將交給各主管人員負責(zé)，由他們自行說明各項支出的理由,。
隨著近年財政收支形勢趨緊,，財政支出更強調(diào)“小錢小氣、大錢大方”,?！霸谫Y源有限、需要精打細算的時期,，零基預(yù)算模式能更有效分配資源,，幫助識別和消除低效、重復(fù)和不必要的支出,?！睎|北財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院審計系教授唐大鵬對記者說，零基預(yù)算模式避免了“沉淀資金”和“預(yù)算剛性”,，有利于遏制部門利益固化,。同時，確保每項支出都能經(jīng)得起嚴格審查和評估,，從而提高預(yù)算透明度,。
全面鋪開道阻且長
我國自20世紀90年代已開始著手探索零基預(yù)算管理。2021年3月,，國務(wù)院制定出臺《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》,，明確提出要積極運用零基預(yù)算理念，打破支出固化僵化格局,。目前,，廣東,、天津,、甘肅、安徽,、貴州等多個省份已開展零基預(yù)算改革試點,，但改革進展不一。
自2023年開始試點以來,，安徽實施零基預(yù)算改革成效顯著,，在一年間全面清理省級185項支出政策,，清退長期存續(xù)已到期、已完成任務(wù)的25項政策,；同步清理省級預(yù)算部門項目,，2023年項目數(shù)量下降18.1%。
“零基預(yù)算改革,，改變了財政資金的分配方式,。”安徽省財政廳相關(guān)負責(zé)人此前介紹,，改革涉及部門多,，打破行政管理的壁壘和利益的藩籬十分關(guān)鍵，而安徽改革順利推進,，得益于頂格推進,。也有個別省份在推進改革過程中面臨阻力。
“部門和預(yù)算單位的預(yù)算管理理念上還未深刻轉(zhuǎn)變,?！毙i直言，如何推動各部門從以往的“護盤子,、爭資金”向“謀項目,、講績效”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建“項目好中選優(yōu),、資金統(tǒng)籌配置”的項目預(yù)算管理新機制,，還需要努力。
在零基預(yù)算管理下,，預(yù)算編制的工作量較傳統(tǒng)“基數(shù)+增長”模式將顯著加大,，預(yù)算編制人員需要花費大量時間和精力圍繞項目進行數(shù)據(jù)收集、分析和評估,，并逐一說明各項支出的立項依據(jù),、申請經(jīng)費的預(yù)算依據(jù)等。唐大鵬指出,，在“大基數(shù)”的財政現(xiàn)狀下,，以零基預(yù)算模式開展預(yù)算編制工作無異于攀藤附葛。
此外,，長期形成的預(yù)算編制習(xí)慣,，對預(yù)算穩(wěn)定性的追求，可能與零基預(yù)算強調(diào)的靈活性和效率導(dǎo)向存在沖突,，對零基預(yù)算理念的推行構(gòu)成阻力,。
各方合力完善預(yù)算管理
深化零基預(yù)算改革，不僅是打破基數(shù)依賴，還在于以實施零基預(yù)算管理為契機,，進一步完善預(yù)算管理制度,，切實提高財政保障能力和水平。
過往地方試點經(jīng)驗顯示,，推進零基預(yù)算改革既要求預(yù)算編制人員認同零基預(yù)算理念,，給予充分的預(yù)算編制時間，也要求地方政府強化體系化治理能力,。受訪專家學(xué)者認為,，這項改革將離不開中央和地方兩個層面精準發(fā)力。
從中央層面看,，推廣零基預(yù)算理念離不開頂層設(shè)計,。唐大鵬認為，要通過頂層設(shè)計明確改革目標,，制定統(tǒng)一的零基預(yù)算編制指南和分類指導(dǎo)方案,，確保各部門在執(zhí)行過程中有明確的標準和依據(jù)。健全重大戰(zhàn)略任務(wù)分級共擔(dān)機制,，強化跨部門資金的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),，打破部門間的資金壁壘，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置,。同時,，鼓勵各部門在預(yù)算編制中進行跨領(lǐng)域合作，共同解決預(yù)算難題,。
從地方層面看,，打破基數(shù)依賴首先需要全面清理現(xiàn)行支出政策和現(xiàn)有預(yù)算項目。對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)政府管理學(xué)院院長李明對記者表示,，地方政府需要完善預(yù)算管理一體化系統(tǒng),、增強預(yù)算管理部門的統(tǒng)籌管理能力、完善預(yù)算公開和監(jiān)督標準及規(guī)范,，形成各方護航零基預(yù)算改革的強大合力,。
肖鵬進一步建議，地方政府在預(yù)算制定時,，應(yīng)以事業(yè)發(fā)展規(guī)劃為遵循,，實行“決策（規(guī)劃）—業(yè)務(wù)—資金—項目”清單式管理。在項目審批時,，應(yīng)以零基,、滾動、優(yōu)選為導(dǎo)向進行項目排序,，實現(xiàn)各項支出可增可減,、可進可退。在資金使用方面,，應(yīng)構(gòu)建預(yù)算執(zhí)行通報機制,，全面追蹤項目資金執(zhí)行進度，及時收回預(yù)算單位當年無法形成支出的項目資金,。
“歸根結(jié)底,，就是要發(fā)揮零基預(yù)算對財政支出特別是項目支出的清理和優(yōu)化作用，為統(tǒng)籌財政資源,、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),、保障國之大者奠定基礎(chǔ)?！崩蠲骺偨Y(jié)稱,。
