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近20萬(wàn)億元政府投資基金,，將迎來(lái)變局時(shí)刻。

作為一級(jí)市場(chǎng)主要資金來(lái)源的政府投資基金,，隨著一份文件的落地,，將迎來(lái)深刻變革。1月7日,，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）,，在制度上就促進(jìn)和規(guī)范政府投資基金參與一級(jí)市場(chǎng)投資，給出了“頂層設(shè)計(jì)”,。

證券時(shí)報(bào)記者依據(jù)執(zhí)中Zerone統(tǒng)計(jì),，當(dāng)前中國(guó)有近6000家政府投資基金LP（出資人），累計(jì)注冊(cè)資本近20萬(wàn)億元,，認(rèn)繳規(guī)模達(dá)12萬(wàn)億元,，政府投資基金已成為一級(jí)市場(chǎng)主要資金來(lái)源。其發(fā)展呈現(xiàn)鮮明的地域特征,，從東部沿海向中西部逐步擴(kuò)散，浙江,、江蘇等地近兩年新設(shè)基金熱潮涌動(dòng),。

在政府投資基金繁榮發(fā)展的背后，也存在不少問(wèn)題,，盲目設(shè)立,、重復(fù)投資導(dǎo)致資金使用效率低下，在某些新質(zhì)生產(chǎn)力領(lǐng)域也存在投資過(guò)度集中的現(xiàn)象,。此次《指導(dǎo)意見》的出臺(tái),，將如何規(guī)范政府投資基金發(fā)展,，在做大、做強(qiáng)的同時(shí),，如何做優(yōu),，引發(fā)市場(chǎng)高度關(guān)注與期待。

一線城市出手趨穩(wěn)中西部勢(shì)頭正勁

近十年來(lái),，各地政府投資基金從“小試牛刀”到深度參與,，如今更是以主要金主的身份，成為一級(jí)市場(chǎng)股權(quán)投資中的“航向標(biāo)”,。執(zhí)中Zerone統(tǒng)計(jì)顯示,，截至目前，已備案基金中,，政府投資基金LP數(shù)量達(dá)5926家（包括各級(jí)引導(dǎo)基金,、國(guó)資母基金、政府投資平臺(tái),、政府機(jī)構(gòu)等）,，累計(jì)注冊(cè)資本約19.8萬(wàn)億元，累計(jì)認(rèn)繳規(guī)模達(dá)12萬(wàn)億元,。

從區(qū)域來(lái)看,，2016年以來(lái)，設(shè)立政府投資基金的城市呈現(xiàn)從東部沿海逐漸向中西部地區(qū),、從一線城市逐漸向1.5線城市及部分省會(huì)城市擴(kuò)散的趨勢(shì),，近兩年，浙江,、江蘇,、四川、安徽等地更是掀起設(shè)基金“高潮”,。

從數(shù)量來(lái)看,，據(jù)證券時(shí)報(bào)記者統(tǒng)計(jì)，2016年至2024年年底,，北京,、上海、廣州,、深圳四個(gè)一線城市的各類政府投資基金數(shù)量累計(jì)均不到100只,。其中，上海以約80只基金的數(shù)量位居榜首,，其次為北京,、廣州和深圳。浙江和江蘇在設(shè)立政府投資基金上的力度最大，分別累計(jì)設(shè)立基金266只,、300只,。最后是安徽和四川，分別有242只和160只,。

出資類型方面,，各地政府投資基金主要以政府投資平臺(tái)設(shè)立的基金及國(guó)資母基金為主，二者占比約八成,，政府引導(dǎo)基金占比僅20%左右,。

從基金設(shè)立時(shí)間來(lái)看，區(qū)域分化突出,。2023年至2024年間,，新備案的政府投資基金主要集中在浙江、江蘇,、重慶,、四川、安徽等新晉“創(chuàng)投之城”,。2024年,，浙江新備案基金有3只，安徽有8只,，江蘇有4只,；2023年，浙江有22只,，安徽有32只,，江蘇有20只。同一期間,，四個(gè)一線城市新備案基金較少,，其基金大規(guī)模設(shè)立集中在2022年之前。

從出資情況來(lái)看,，記者梳理統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn),，四個(gè)一線城市設(shè)立的基金數(shù)量雖不及幾個(gè)中西部地區(qū)重點(diǎn)省市，但認(rèn)繳金額卻“遙遙領(lǐng)先”,。例如,，2016年至今，深圳雖僅備案30只基金,，但累計(jì)認(rèn)繳金額達(dá)1764億元,。2024年，共有四個(gè)省市政府投資基金出資超千億元,，北京市以2141億元出資額排第一,，其次是江蘇省1997億元、浙江省1527億元,、廣東省1052億元,。

值得注意的是，各地政府投資基金雖以政府投資平臺(tái)設(shè)立的基金及國(guó)資母基金為主,，引導(dǎo)基金占比較小,，但2024年，前兩者出資大幅縮水,，而引導(dǎo)基金逆勢(shì)上揚(yáng),。2024年，全國(guó)261只政府引導(dǎo)基金出資652筆,，合計(jì)認(rèn)繳出資總金額2299億元,，較2023年增加44%，其中省級(jí)引導(dǎo)基金出資1286億元,，占引導(dǎo)基金總出資額的56%,。

運(yùn)行成效顯著重復(fù)投資等問(wèn)題也不少

規(guī)模近20萬(wàn)億元的政府投資基金，對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生了重要影響,，大規(guī)模的政府出資緩解了創(chuàng)投行業(yè)的募資難題,，也發(fā)揮出了集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)。但不可否認(rèn)的是,，具體投資運(yùn)作中,，政府投資基金也存在不少問(wèn)題，如盲目設(shè)立,、資金閑置,、違規(guī)舉債、重復(fù)投資,、投資緩慢,、投向不合規(guī)等，其中基金盲目設(shè)立,、投向重復(fù)導(dǎo)致資金使用效率不高的問(wèn)題在近年尤為明顯,。

中誠(chéng)信國(guó)際研究院近期在一份關(guān)于我國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀及困局的專題報(bào)告中指出，部分地區(qū)盲目設(shè)立的基金較多,，導(dǎo)致單只基金規(guī)模小,、功能定位模糊等問(wèn)題；此外,，重復(fù)投資現(xiàn)象嚴(yán)重,，導(dǎo)致部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩、投資項(xiàng)目與區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不匹配,。同時(shí),，部分地區(qū)存量基金定位重復(fù),，名字中帶有“天使”“創(chuàng)新”等定位于“投早”的多只基金，投向領(lǐng)域一致,，對(duì)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目投資資源過(guò)于集中,，導(dǎo)致資金使用效率降低。

數(shù)據(jù)顯示,，集成電路,、新能源、新材料,、電子設(shè)備,、智能裝備等硬科技領(lǐng)域已連續(xù)五個(gè)年度成為最熱門的投資行業(yè)，平均集中了國(guó)內(nèi)近80%的融資總額,。這些都屬于近年大力發(fā)展的新質(zhì)生產(chǎn)力,。據(jù)執(zhí)中Zerone報(bào)告，全國(guó)新質(zhì)生產(chǎn)力領(lǐng)域的投融資事件占比從2020年的43%逐漸上升至2024年前三季度的76%,。巨量的資金為加快這些行業(yè)的發(fā)展提供了充足的資源,。

但問(wèn)題也隨之出現(xiàn)?！斑@兩三年地縣級(jí)政府設(shè)立基金的勢(shì)頭很猛,，確實(shí)存在產(chǎn)業(yè)重合的問(wèn)題，比如在半導(dǎo)體等熱門行業(yè),，資本扎堆在一個(gè)小地方,，不僅推高了項(xiàng)目估值，還引發(fā)重復(fù)投資,?！庇苊夯鹂偨?jīng)理秦笙對(duì)記者坦言，其實(shí)很多項(xiàng)目質(zhì)量并不高,，但由于基金管理人要完成返投任務(wù),，必須為地方招引或者投資當(dāng)?shù)卦擃I(lǐng)域的項(xiàng)目。

對(duì)于基金重復(fù)設(shè)立,，投資領(lǐng)域同質(zhì)化嚴(yán)重問(wèn)題,，秦笙認(rèn)為，在基金體量大的一線城市很常見,，且這些基金的定位往往較為寬泛,。不過(guò)，一線城市的可投項(xiàng)目或許比其他非一線城市多一些,。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展共性來(lái)看,，階段性產(chǎn)能過(guò)剩是新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的普遍規(guī)律?！俺庇楷F(xiàn)象”理論指出,，全社會(huì)對(duì)新興行業(yè)良好前景的共識(shí),，會(huì)引發(fā)大量企業(yè)和資金同期涌入，但投資中企業(yè)間協(xié)調(diào)困難,、難以估計(jì)投資總量信息,，導(dǎo)致事后產(chǎn)能過(guò)剩。秦笙認(rèn)為,，中國(guó)在大力發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力過(guò)程中，一定程度的“泡沫”能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展,，但過(guò)大“泡沫”不利于產(chǎn)業(yè)持續(xù),、高質(zhì)量發(fā)展。

對(duì)此,，此次發(fā)布的《指導(dǎo)意見》對(duì)政府投資基金提出整合優(yōu)化要求,，限制縣級(jí)隨意設(shè)基金，強(qiáng)調(diào)規(guī)范管理,，明確基金類型,、定位、審批流程等,。

記者梳理發(fā)現(xiàn),，近兩年部分地區(qū)已拉開存量基金整合優(yōu)化序幕。如2023年6月,，杭州整合組建杭州科創(chuàng)基金,、杭州創(chuàng)新基金和杭州并購(gòu)基金三大母基金，參與投資N只行業(yè)母基金,、子基金,、專項(xiàng)子基金等，形成總規(guī)模超3000億元的“3+N”杭州基金集群,。2022年6月,，蘇州國(guó)發(fā)創(chuàng)投等進(jìn)行整合成立蘇州創(chuàng)新投資集團(tuán)，無(wú)錫市政府主導(dǎo)整合成立錫創(chuàng)投,，管理規(guī)模達(dá)2000億元,。

“基金招商”被叫停做大做強(qiáng)更要做優(yōu)

此次《指導(dǎo)意見》除完善分級(jí)分類管理機(jī)制、加強(qiáng)統(tǒng)籌,、優(yōu)化基金布局外,，還針對(duì)地方“基金招商”現(xiàn)象，首次提出各級(jí)地方政府“不以招商引資為目的設(shè)立政府投資基金”,，并鼓勵(lì)取消管理人注冊(cè)地限制,、降低或取消返投比例，這些舉措深受基金管理人歡迎,。

深圳一家30億元管理規(guī)模的VC（風(fēng)險(xiǎn)投資）機(jī)構(gòu)募資負(fù)責(zé)人表示,，“大部分地方要求基金注冊(cè)到當(dāng)?shù)?，這就限制了機(jī)構(gòu)申請(qǐng)?jiān)摰氐囊龑?dǎo)基金，返投要求也使基金不得不高價(jià)投資一些項(xiàng)目,，若這些問(wèn)題都能解決,，將對(duì)基金市場(chǎng)化運(yùn)作大有裨益?！?/p>

但事實(shí)上,，“基金招商”已經(jīng)成為地方招商的主流手段，其猶如一把雙刃劍,，在給基金管理人帶來(lái)諸多嚴(yán)苛條件的同時(shí),，也為市場(chǎng)注入了源源不斷的資金活水。一旦地方不再“以招商為目的設(shè)立基金”,，政府投資基金這股“活水”是否會(huì)面臨“斷流”風(fēng)險(xiǎn),，便成為了業(yè)界憂心的焦點(diǎn)。

“新的指導(dǎo)意見之下,，如何調(diào)動(dòng)地方政府設(shè)立投資基金的積極性和保障投資權(quán)益,？我國(guó)地域廣闊，東中西部發(fā)展水平差異很大,，如何對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地方政府投資基金的管理區(qū)別對(duì)待,？”中國(guó)投資協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、創(chuàng)業(yè)投資專業(yè)委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)沈志群認(rèn)為,，《指導(dǎo)意見》的實(shí)施和操作還有一系列具體問(wèn)題,，可以選擇幾個(gè)地方先行先試，先立后破,，積累經(jīng)驗(yàn),，作出示范。

紫荊資本法務(wù)總監(jiān)汪澍認(rèn)為,，若該《指導(dǎo)意見》落地實(shí)施,，各地設(shè)立政府引導(dǎo)基金的熱情可能驟減，政府投資基金參股子基金的比例會(huì)下降,，短期內(nèi)市場(chǎng)資金供給將減少,。

不過(guò)，近兩年不少投資人認(rèn)為“好項(xiàng)目不多,、出手更難”,，資金出現(xiàn)一定的過(guò)剩。澳銀資本董事長(zhǎng)熊鋼認(rèn)為,，短期內(nèi)行業(yè)募資難題可能加劇,，但中長(zhǎng)期來(lái)看，資金量適度調(diào)整有利于企業(yè)鍛煉自我造血能力,，推動(dòng)企業(yè)成長(zhǎng),，市場(chǎng)無(wú)需如此多的風(fēng)投資金,，經(jīng)濟(jì)震蕩期好項(xiàng)目也有限，創(chuàng)投行業(yè)正加速洗牌走向高質(zhì)量發(fā)展,。

事實(shí)上,，行業(yè)正在加速“出清”。據(jù)中國(guó)基金業(yè)協(xié)會(huì)數(shù)據(jù),，2024年1—11月,，新通過(guò)備案的私募股權(quán)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金規(guī)模分別為1247.7億元,、952.0億元,，合計(jì)2199.7億元。相較于2023年同期,，合計(jì)規(guī)模數(shù)據(jù)已同比下滑35.5%；相較于2021年同期,，規(guī)模水平已收縮至當(dāng)時(shí)的三分之一,。

盡管“不以招商引資為目的設(shè)立政府投資基金”只是一個(gè)導(dǎo)向性表述，但卻是在全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)大背景下的通盤考慮,。而現(xiàn)實(shí)情況是,，地方政府在招商引資與遵循政策間面臨兩難，雖不能以招商為目的設(shè)基金,，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求使招商工作仍需開展,。因此，多位受訪人士都認(rèn)為,，大部分地區(qū)或?qū)⑦M(jìn)入觀望期,，暫緩新基金設(shè)立。

值得注意的是,，記者從業(yè)內(nèi)了解到,，已有地方政府投資基金籌劃取消基金的招商門檻，大致方向是,，若能為地方“招引”,，可獲獎(jiǎng)勵(lì)，招不到也不影響基金的正常出資,。

廣東省創(chuàng)投協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)肖飛認(rèn)為,，《指導(dǎo)意見》本意是引導(dǎo)政府投資基金理性、有序發(fā)展,，“政府投資基金確實(shí)需要規(guī)范發(fā)展,，短期內(nèi)地方政府可能不適應(yīng)，但長(zhǎng)期來(lái)看有利于行業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展,?！彼J(rèn)為,，政策上依然鼓勵(lì)、支持政府投資基金發(fā)展,，不過(guò),，關(guān)于基金和項(xiàng)目退出難、撬動(dòng)社會(huì)資本等問(wèn)題仍待解決,。

校對(duì)：祝甜婷