證券時報
賀覺淵
2025-01-22 21:27
據(jù)證監(jiān)會網(wǎng)站消息，1月17日,，證監(jiān)會發(fā)布了《中國證監(jiān)會行政處罰裁量基本規(guī)則》（以下簡稱《裁量規(guī)則》）,，自2025年3月1日起施行。
規(guī)范行政裁量權(quán)是推進法治政府建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán),。將法律,、行政法規(guī)、規(guī)章中的原則性規(guī)定或者具有一定彈性的執(zhí)法權(quán)限,、裁量幅度等內(nèi)容予以細化,、量化，直接關(guān)系到執(zhí)法標準的統(tǒng)一性和監(jiān)管權(quán)威性,，對于促進公平執(zhí)法,、穩(wěn)定市場預(yù)期，具有重要意義,。近年來,，《證券法》《期貨和衍生品法》相繼修訂、出臺,，定額罰與倍數(shù)罰的幅度上限拔高,，新形勢下如何用足用好法律賦予的行政處罰權(quán)，是迫在眉睫的問題,。因此,，有必要制定出臺專門的行政處罰裁量標準規(guī)則，明確行政處罰梯次,，統(tǒng)一各執(zhí)法機關(guān)裁量標準,，為公平開展行政執(zhí)法工作提供制度保障。
證監(jiān)會于2024年6月7日至7月7日就《裁量規(guī)則》向社會公開征求意見,，并通過召開座談會,、書面征求意見等形式聽取了有關(guān)方面的意見。社會各界對《裁量規(guī)則》內(nèi)容總體支持,，提出的修改完善意見建議,，證監(jiān)會逐條認真研究,，合理建議均予以吸收采納。
《裁量規(guī)則》共二十五條,，主要包括以下內(nèi)容：
一是明確裁量階次和裁量情節(jié)。設(shè)置“不予處罰,、免予處罰,、減輕處罰、從輕處罰,、一般處罰,、從重處罰”等六檔裁量階次，并規(guī)定各檔裁量階次的適用情形,。
二是明確相關(guān)處罰規(guī)則,。對于共同違法，確立“先整體認定后區(qū)分處罰”的裁量規(guī)則,。對于單位直接責(zé)任人員,，從其在違法行為中所起的作用、職務(wù)及履行職責(zé)情況,、知情程度,、知情后采取的行動等方面，綜合分析認定責(zé)任大小和處罰幅度,。對于多次違法,，明確了“多個獨立違法行為累計處罰”的基本規(guī)則。
三是建立主要負責(zé)人批準或者集體討論制度,。對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰的,，應(yīng)當(dāng)經(jīng)負責(zé)人集體討論決定。適用《裁量規(guī)則》可能出現(xiàn)明顯不當(dāng),、顯失公平,，或者客觀情況發(fā)生變化，需要調(diào)整適用的,，應(yīng)當(dāng)經(jīng)證監(jiān)會主要負責(zé)人批準或者集體討論決定,。
四是落實“立體追責(zé)”和“行刑銜接”。將證券期貨違法的行政處罰與刑事責(zé)任,、民事責(zé)任以及行政監(jiān)管措施,、自律管理措施等進行銜接。規(guī)定了三類“行刑銜接”情形的處理方式,。
五是加強證監(jiān)會的監(jiān)督指導(dǎo),。明確證監(jiān)會對派出機構(gòu)行使處罰權(quán)進行監(jiān)督、指導(dǎo),，實現(xiàn)處罰標準適用的統(tǒng)一,。
下一步,，證監(jiān)會將嚴格貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于依法行政的一系列決策部署,，進一步規(guī)范統(tǒng)一行政處罰裁量標準,，保障執(zhí)法公平透明，落實好《證券法》《行政處罰法》和《裁量規(guī)則》各項規(guī)定,，盡快形成導(dǎo)向明確,、邏輯清晰、科學(xué)完備,、有效管用的行政處罰裁量體系,，進一步穩(wěn)定市場預(yù)期，維護公平正義,，為建設(shè)安全,、規(guī)范、透明,、開放,、有活力、有韌性的資本市場提供更加堅實的法治保障,。
值得一提的是,，證監(jiān)會有關(guān)部門負責(zé)人就《裁量規(guī)則》回答記者提問時表示，用好法律授權(quán),，按照過罰相當(dāng)原則,，嚴肅懲處重大違法個案，提高違法成本,。例如,，對于控股股東、實際控制人組織指使財務(wù)造假,、通過“偽市值管理”實施操縱,、惡意減持套利等情節(jié)惡劣、危害嚴重,，且沒有從輕,、減輕情節(jié)的案件，依法適用從重階次,，直至頂格處罰,。又如，在從重處罰情節(jié)中,，細分八種“應(yīng)當(dāng)從重處罰情節(jié)”和八種“可以從重處罰情節(jié)”,，進一步限制自由裁量權(quán)。
證監(jiān)會有關(guān)部門負責(zé)人就《裁量規(guī)則》答記者問
1月17日，證監(jiān)會發(fā)布《裁量規(guī)則》,。證監(jiān)會有關(guān)部門負責(zé)人就《裁量規(guī)則》回答了記者提問,。
一、問：制定《裁量規(guī)則》的背景是什么,？
答：行政裁量權(quán)的行使事關(guān)人民群眾切身利益,，規(guī)范行政裁量權(quán)是推進法治政府建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)?！缎姓幜P法》第三十四條規(guī)定：“行政機關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準,，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。行政處罰裁量基準應(yīng)當(dāng)向社會公布,。”黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革,、推進中國式現(xiàn)代化的決定》中強調(diào)要“完善行政處罰等領(lǐng)域行政裁量權(quán)基準制度”,。
在2019年《證券法》修訂、2022年《期貨和衍生品法》出臺后,，定額罰的金額上限最高至二千萬元,，倍數(shù)罰的幅度上限最高至十倍。將具有較大彈性的裁量幅度予以細化量化,，用足用好法律賦予的行政處罰權(quán),，對于避免行政執(zhí)法該嚴不嚴、該寬不寬,、畸輕畸重,、類案不同罰等現(xiàn)象，穩(wěn)定市場預(yù)期,，維護公平正義具有重要意義,。
同時，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強監(jiān)管防范風(fēng)險推動資本市場高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》（即新“國九條”）,，落實好監(jiān)管“長牙帶刺”,、有棱有角要求，需要有一套公正,、科學(xué),、清晰、透明的裁量標準,，確保精準打擊,、嚴監(jiān)嚴管，同時避免嚴而無序,、嚴而無度,。
為此，我們認真總結(jié)近年來特別是修訂后《證券法》實施以來的行政處罰案件辦理經(jīng)驗,，針對實踐中常見,、多發(fā)的處罰裁量問題深入研究,，廣泛調(diào)研座談，聽取各方意見建議,。在此基礎(chǔ)上制定了《裁量規(guī)則》,，用于指導(dǎo)、規(guī)范證監(jiān)會及其派出機構(gòu)的行政處罰裁量工作,。
二,、問：《裁量規(guī)則》的主要內(nèi)容有哪些？
答：《裁量規(guī)則》共二十五條,，主要包括以下內(nèi)容：
一是明確行政處罰裁量的基本要求,。明確制定目的和依據(jù)、行政處罰裁量的定義,、行使裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循的指導(dǎo)原則和裁量政策,。
二是明確裁量階次和裁量情節(jié)。規(guī)定行政處罰裁量分為不予處罰,、免予處罰,、減輕處罰、從輕處罰,、一般處罰,、從重處罰等裁量階次，對其含義和劃分方式作出明確,，并分別規(guī)定各裁量階次的具體適用情形,。當(dāng)事人同時具有從輕、減輕或者從重處罰情節(jié)的,，規(guī)定應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件具體情況綜合考慮后進行處罰,。
三是結(jié)合證監(jiān)會及其派出機構(gòu)行政處罰實際，明確沒收違法所得,、共同違法人處罰,、單位直接責(zé)任人員處罰等方面的要求；關(guān)于行為個數(shù)和處罰次數(shù)問題,，明確“多個獨立違法行為累計處罰”,；關(guān)于新舊法律適用問題，明確“從舊兼從輕”和“違法行為跨越新舊法的適用新法”,；結(jié)合《行政處罰法》等法律法規(guī)和相關(guān)政策文件要求,，明確主要負責(zé)人批準或者集體討論的情形、推進“立體追責(zé)”和“行刑銜接”的基本要求,，明確證監(jiān)會對派出機構(gòu)行使處罰權(quán)進行監(jiān)督,、指導(dǎo)。
三、問：《裁量規(guī)則》有哪些突出特點,？
答：《裁量規(guī)則》主要有以下幾個突出特點：
一是使行政處罰裁量更加精準和透明,。《裁量規(guī)則》區(qū)分不同裁量階次,，細化不予處罰,、免予處罰、減輕處罰,、從輕處罰,、從重處罰的適用情形。特別是對于罰款有一定幅度的,，明確了在法定幅度以內(nèi),，從輕、一般,、從重的分檔標準,，這就使裁量更加精準，避免簡單地一律就高或者就低處罰,，防止過罰不相適應(yīng)，重責(zé)輕罰,、輕責(zé)重罰,，并且能夠讓人民群眾看得明明白白，感受到公平正義,。
二是體現(xiàn)從嚴監(jiān)管的政策導(dǎo)向,。用好法律授權(quán)，按照過罰相當(dāng)原則,，嚴肅懲處重大違法個案,，提高違法成本。例如,，對于控股股東,、實際控制人組織指使財務(wù)造假、通過“偽市值管理”實施操縱,、惡意減持套利等情節(jié)惡劣,、危害嚴重，且沒有從輕,、減輕情節(jié)的案件,，依法適用從重階次，直至頂格處罰,。又如,，在從重處罰情節(jié)中，細分八種“應(yīng)當(dāng)從重處罰情節(jié)”和八種“可以從重處罰情節(jié)”，進一步限制自由裁量權(quán),。
三是堅持處罰與教育相結(jié)合,。充分發(fā)揮行政處罰教育引導(dǎo)公民、法人和其他組織自覺守法,、配合監(jiān)管的功能,。例如，初次違法且危害后果輕微并及時改正的,，可以不予處罰,；又如，對于案發(fā)前主動舉報單位違法行為,，并且積極配合查處的“吹哨人”,，依法減輕處罰；再如,，對違法事實沒有異議,，簽署認錯認罰具結(jié)書的，可以從輕處罰,。
四,、問：關(guān)于共同違法的行政處罰裁量有哪些要求？
答：兩個以上當(dāng)事人共同實施操縱市場,、內(nèi)幕交易等違法行為,，主觀惡性強，客觀危害性大,。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和基本法理,，《裁量規(guī)則》對此種處罰裁量作出專門規(guī)定，概括而言就是“先整體認定后分別處罰”,，即：首先將所有當(dāng)事人作為一個整體,，認定主觀過錯、違法行為和違法所得,，然后根據(jù)各當(dāng)事人在共同違法中的地位,、作用，明確分別承擔(dān)沒收違法所得,、罰款的金額,。但是，如果法律,、行政法規(guī),、規(guī)章已經(jīng)對共同違法行為規(guī)定了獨立罰則的，則按照相應(yīng)罰則處理,。例如,，發(fā)行人的控股股東,、實際控制人組織、指使實施欺詐發(fā)行或者信息披露違法行為,，社會危害性大,，是從嚴打擊的重點，《證券法》第一百八十一條,、第一百九十七條已經(jīng)為其設(shè)置獨立罰則,，不必再按照共同違法進行處理。因此,，《裁量規(guī)則》第十四條規(guī)定“但書”,，為類似的一些特殊情形做好銜接安排。
五,、問：《裁量規(guī)則》在立體追責(zé),、綜合懲防方面作了哪些規(guī)定？
答：打擊證券期貨違法活動,，必須懲,、防、治并舉,，持續(xù)加大全方位立體化追責(zé)力度,。按照黨中央、國務(wù)院決策部署,，以及相關(guān)法律,、行政法規(guī)、規(guī)章要求,，《裁量規(guī)則》規(guī)定，對違法行為涉嫌犯罪的,，應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定及時移送司法機關(guān),，依法追究刑事責(zé)任。對違法行為同時構(gòu)成民事侵權(quán)的,，依法配合做好民事責(zé)任追究,。依法不予處罰的，可以根據(jù)情節(jié)采取相應(yīng)的行政監(jiān)管措施并記入證券期貨市場誠信檔案,、通知自律組織依法采取紀律處分等自律管理措施,。通過多措并舉，切實發(fā)揮保護投資者特別是中小投資者合法權(quán)益的功能,，維護良好市場生態(tài),。
同時，《裁量規(guī)則》對行刑銜接作了進一步明確：一是“先行后刑”的情形,。違法行為涉嫌犯罪,，移送司法機關(guān)時已給予沒收違法所得,、罰款的，移送文書中應(yīng)當(dāng)寫明沒收違法所得,、繳納罰款情況,。二是“先刑后行”的情形。違法行為構(gòu)成犯罪被判處罰金后,，對該違法行為還需要給予行政處罰的,，不再給予罰款。三是“刑事回轉(zhuǎn)”的情形,。違法行為涉嫌犯罪,，移送司法機關(guān)后，對依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰,，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的,，依法進行處罰。
六,、問：下一步,，在推動落實《裁量規(guī)則》方面有哪些考慮？
答：《裁量規(guī)則》是貫徹落實黨中央,、國務(wù)院關(guān)于依法行政相關(guān)決策部署的重要舉措,。下一步，我們將強化組織落實,，確?！恫昧恳?guī)則》落到實處、發(fā)揮實效,。一是加強宣傳解讀,，充分傳導(dǎo)“重違嚴懲、過罰相當(dāng)”的執(zhí)法理念,，使廣大人民群眾充分了解監(jiān)管機構(gòu)的政策導(dǎo)向和價值取向,，使市場參與者特別是控股股東、實際控制人,、上市公司董事,、高級管理人員、證券期貨市場從業(yè)人員守規(guī)矩,、知敬畏,，自覺運用《裁量規(guī)則》約束、規(guī)范市場行為,。二是做好業(yè)務(wù)培訓(xùn),，確保證監(jiān)會及派出機構(gòu)從事行政處罰工作的人員學(xué)好用好《裁量規(guī)則》，在案件調(diào)查,、審理,、聽證,、作出處罰決定等各個環(huán)節(jié)都嚴格按照《裁量規(guī)則》規(guī)范執(zhí)法行為。證監(jiān)會也將進一步加強對派出機構(gòu)正確行使行政處罰裁量權(quán)的監(jiān)督,、指導(dǎo),。三是以《裁量規(guī)則》等文件為基礎(chǔ)，加強頂層設(shè)計,，聚焦重點問題,，在行政處罰制度建設(shè)上持續(xù)發(fā)力，力爭形成導(dǎo)向明確,、邏輯清晰,、科學(xué)完備、有效管用的證監(jiān)會行政處罰規(guī)則體系,。
校對：劉榕枝
