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近年來，隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提升，農(nóng)村宅基地的閑置問題日益凸顯,。如何在依法保障進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地權(quán)利的同時，健全宅基地退出機(jī)制，盤活利用閑置宅基地已成為當(dāng)前三農(nóng)領(lǐng)域備受關(guān)注的焦點(diǎn),。

2025年2月23日，新華社授權(quán)發(fā)布《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村改革扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》（簡稱《意見》）,，這是黨的十八大以來第13個指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號文件,。

在農(nóng)村土地改革方面，《意見》明確,，探索農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租,、入股、合作等方式盤活利用的有效實(shí)現(xiàn)形式,。

此前在1月22日,，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村全面振興規(guī)劃（2024—2027年）》中對農(nóng)戶閑置宅基地作出過相關(guān)規(guī)定：保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益,，依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán),、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán),，探索建立自愿有償退出的辦法,。

事實(shí)上，“宅基地自愿有償退出”已歷經(jīng)近十年的試點(diǎn)實(shí)踐,。作為2015年啟動的農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵一環(huán),，其試點(diǎn)成效對土地管理法的修訂產(chǎn)生了直接影響。這系列試點(diǎn)旨在探索盤活閑置宅基地,，緩解城鄉(xiāng)用地矛盾,，同時杜絕城里人到鄉(xiāng)村買房等“逆城市化”行為。

對于保留宅基地退出與否,，國家始終在尊重農(nóng)戶意愿下進(jìn)行改革調(diào)整,。界面新聞注意到，早在2014年7月,，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》已明確提出了農(nóng)民土地權(quán)益與城鎮(zhèn)戶籍相分離的改革方向,。2021年，經(jīng)過審議并通過實(shí)施的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》與《中華人們共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》也進(jìn)一步重申,，“禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶的條件”,。

“近年來，盡管宅基地有償退出政策在多份文件中屢被提及，但在具體實(shí)踐操作過程中,，其進(jìn)展卻顯得相對緩慢,。”中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所的副研究員陳明在接受界面新聞采訪時指出,，相關(guān)部門在推進(jìn)這一政策時采取了較為審慎的態(tài)度,，并不傾向于進(jìn)行大規(guī)模的迅速推進(jìn)。

值得一提的是,，自2019年中央一號文件起,，中央政府在農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)上強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)慎推進(jìn)”。2022年12月23日,，黨領(lǐng)導(dǎo)人在中央農(nóng)村工作會議再次強(qiáng)調(diào),，推進(jìn)農(nóng)村改革，必須保持歷史耐心,，看準(zhǔn)了再推,，條件不成熟的不要急于去動。

補(bǔ)償多樣化

2月24日,，中央財(cái)辦副主任,、中央農(nóng)辦副主任祝衛(wèi)東在國新辦舉辦的新聞發(fā)布會上表示，深化農(nóng)村改革的重點(diǎn)是完善“三塊地”的管理制度,。其中的第二塊地是宅基地,。黨的二十屆三中全會《決定》明確提出，允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租,、入股,、合作等方式盤活利用。要加強(qiáng)宅基地規(guī)范管理,，依法保障農(nóng)民宅基地基本權(quán)益,。

回看宅基地管理制度，其最早可追溯至集體生產(chǎn)時期,。自1949年起,，宅基地管理制度經(jīng)歷了從農(nóng)民所有向集體所有轉(zhuǎn)變，流轉(zhuǎn)政策也從允許到禁止再到試點(diǎn),，同時產(chǎn)權(quán)狀態(tài)也從不明晰逐漸走向確權(quán)登記頒證,，這一系列變遷伴隨著宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的不斷推進(jìn)。

自十八屆三中全會以來,，我國主要推進(jìn)了兩輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn),。 2015年，首輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)在全國33個縣（市,、區(qū)）正式啟動,，并于2019年底結(jié)束,。2018年中央“一號文件”強(qiáng)調(diào)“以探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán),、使用權(quán)‘三權(quán)分置’為重點(diǎn),，深化改革試點(diǎn),。2020年8月,，“兩辦”印發(fā)試點(diǎn)方案。隨后,，全國104個縣（市,、區(qū)）和3個地級市啟動第二輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，試點(diǎn)期限為2020年至2022年,。

界面新聞注意到,，新一輪試點(diǎn)涵蓋了北京、天津,、河北,、山西、內(nèi)蒙古,、遼寧,、吉林、黑龍江,、上海,、江蘇等多個省份、自治區(qū),、直轄市的部分地區(qū),。在試點(diǎn)地區(qū)，村民的宅基地產(chǎn)權(quán),、使用權(quán)可以在試點(diǎn)地區(qū)范圍內(nèi)直接交易,。

在保障農(nóng)民權(quán)益方面，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)糧食和物資學(xué)院教授錢龍指出,，目前,，各地形成三種主流補(bǔ)償模式：一是置換補(bǔ)償，如浙江嘉興的“兩分兩換”,，將宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住房,，承包地?fù)Q租金和社保，與天津,、上海等宅基地置換方式類似,。二是宅基地收儲，包括村集體收儲（如福建晉江,，依據(jù)宅基地的地理位置,、房屋結(jié)構(gòu)和年齡等因素給予結(jié)構(gòu)化貨幣補(bǔ)償）和政府收儲（如寧夏平羅縣試點(diǎn)）,。三是市場化定價補(bǔ)償，浙江樂清市推出了房地一體轉(zhuǎn)讓模式,，允許農(nóng)民在全市范圍內(nèi)的農(nóng)民集體之間進(jìn)行宅基地交易,。

“此外，還有混合補(bǔ)償方式,，如浙江金湖和江西余江采用貨幣補(bǔ)償加住房優(yōu)惠,，浙江德清則允許將退出后的宅基地折算為集體股份，享受長期分紅,?！卞X龍說。

界面新聞還注意到,，部分地區(qū)按宅基地面積提供購房補(bǔ)貼,。此前湖北省鄂州市六部門聯(lián)合發(fā)布通知，鼓勵農(nóng)村居民進(jìn)城購房,。農(nóng)村居民退出合法宅基地并在“雙集中”區(qū)域購房的,，按宅基地面積給予補(bǔ)貼，宅基地歸還村集體復(fù)耕復(fù)墾,。

“總的來說,，不同試點(diǎn)地區(qū)采用了不同的補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)，都在探索中前行,?！卞X龍指出，目前,，法律中還未明確宅基地退出的法定程序,、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償主體等等,，因此各地均是先行先試,，尋找最適合本地的補(bǔ)償方式。

退出后的宅基地如何利用,？

對于試點(diǎn)中已經(jīng)退出的宅基地后續(xù)利用問題,，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員余家林告訴界面新聞，部分試點(diǎn)村莊主要采取了以下幾種方式進(jìn)行處理：一方面,，他們會把收儲的宅基地重新分配給那些符合申請條件的農(nóng)戶,，以滿足他們的住房需求。另一方面,，這些宅基地也會被列入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目,，通過復(fù)墾的方式恢復(fù)為耕地，并因此獲得相應(yīng)的指標(biāo)收益,。

界面新聞注意到,，作為試點(diǎn)之一的浙江德清縣將退出宅基地復(fù)墾為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,，種植水稻、蔬菜等,，既增加耕地面積,，又通過土地流轉(zhuǎn)為農(nóng)戶提供租金收入。2024年7月10日,，德清縣新安鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人在接受德清新聞網(wǎng)采訪時表示,，“目前我們正在謀劃2個萬畝方和1個千畝方項(xiàng)目，今年內(nèi)啟動前期政策處理,，明年實(shí)施工程建設(shè),，種上糧食作物,，確保通過兩年努力,，在全鎮(zhèn)形成近3萬畝高標(biāo)農(nóng)田?！?/p>

此外,，這些宅基地還通過多種方式參與市場運(yùn)營。余家林舉例表示,，一些村莊會將閑置的宅基地以入股的形式加入公司,，共同開發(fā)農(nóng)家樂等鄉(xiāng)村文旅項(xiàng)目，從而帶動鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展,。同時,，有些宅基地也被用于村莊建設(shè)，包括后續(xù)開發(fā)公益事業(yè)和公共設(shè)施,，以提升村莊的整體環(huán)境和居民的生活質(zhì)量,。

界面新聞梳理相關(guān)試點(diǎn)宅基地利用現(xiàn)狀發(fā)現(xiàn)，安徽黟縣西遞村改古宅為民宿,，保留徽派特色,，吸引游客，帶動就業(yè),；江蘇昆山周莊鎮(zhèn)整合宅基地為“鄉(xiāng)村創(chuàng)客空間”,，吸引電商、手工藝工作室入駐,；山東壽光利用退出宅基地建冷鏈倉庫,，服務(wù)蔬菜產(chǎn)業(yè)鏈，解決儲存難題,。

對于未來如何高效利用退出的宅基地,，余家林表示，“要考慮村莊的基礎(chǔ)條件,、發(fā)展?jié)摿Φ忍卣?，分類施策,。對于城郊融合類的村莊，可以選擇將宅基地用于農(nóng)文旅開放,；而對于搬遷撤并類的村莊,，則可以選擇將其列入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目進(jìn)行復(fù)墾。當(dāng)然,，也可以根據(jù)實(shí)際情況綜合使用這些方式,，因地制宜地進(jìn)行宅基地的后續(xù)利用?！?/p>

宅基地改革難點(diǎn)何在,？

實(shí)際上，在這兩輪改革試點(diǎn)中也面臨一系列難點(diǎn),。余家林向界面新聞表示,，閑置宅基地空間分布呈“多、散,、亂”格局,，增加了宅基地退出難度和盤活利用的難度。

此外,，值得關(guān)注的是,，目前，農(nóng)民退出宅基地積極性仍然不高,。余家林表示,，根據(jù)自己所在研究所發(fā)起的全國大型農(nóng)村追蹤調(diào)查—中國鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查（簡稱：CRRS）最新數(shù)據(jù)顯示，2024年,，在閑置的宅基地中,，受訪農(nóng)戶表示愿意有償退出的僅為25.53%。余家林解釋,，主要基于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低,，多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為無法覆蓋城市生活成本。同時,，退出后的社會保障制度銜接不夠,，擔(dān)心在城市無法生活。

“僅改革宅基地制度不足以吸引農(nóng)民進(jìn)城,，需同步完善社保,、教育、醫(yī)療等配套制度,?！卞X龍則進(jìn)一步補(bǔ)充，“盡管許多地方已經(jīng)推動了相關(guān)改革,，但往往僅限于給予農(nóng)民一筆補(bǔ)償款或提供基本的社保,，而忽視了農(nóng)民所看重的綜合權(quán)益,。農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求與當(dāng)前的法律制度供給之間存在明顯的不匹配?！?/p>

錢龍認(rèn)為,，許多人在城市務(wù)工多年卻仍保留農(nóng)村戶籍和宅基地，實(shí)際上是將回到農(nóng)村作為自己最后的退路,。

資金缺乏也是阻礙宅基地改革的原因之一,。余家林表示，村莊只能以村集體經(jīng)濟(jì)組織的名義對退地者進(jìn)行補(bǔ)償,，補(bǔ)償資金主要來源于集體自有資金,、政府補(bǔ)貼撥款，“但實(shí)際上,，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對薄弱,，因此，無法在推動宅基地退出工作中給予農(nóng)民足夠的補(bǔ)償資金,。這也直接導(dǎo)致了農(nóng)民所收到的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的情況,。”

錢龍也談到了目前宅基地制度改革面臨的這類問題,。他稱，在推廣宅基地退出等類似政策時,，地方財(cái)力不足是一個重要的問題,。如果要求政府給農(nóng)民提供補(bǔ)助，那么在財(cái)政壓力較大的地區(qū),，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū),，這種補(bǔ)助可能難以兌現(xiàn)從而導(dǎo)致政策難以持續(xù)。

錢龍指出,，從15年開始的“三塊地”改革到現(xiàn)在已經(jīng)近十年了,，我們可以看到這些試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并沒有完全向全國推廣。這主要是因?yàn)椴煌貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)條件,、社會環(huán)境和政策執(zhí)行力度等因素存在差異,，導(dǎo)致試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)在不同地區(qū)的適用性有所不同。因此,，在推廣類似政策時,，需要充分考慮地區(qū)差異和各地實(shí)際情況，制定符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的政策措施,。

界面新聞注意到,，為解決宅基地退出中的資金來源問題，部分試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了有益嘗試,。例如：浙江義烏推行“集地券”模式,，將退出宅基地復(fù)墾為農(nóng)業(yè)用地,，換取建設(shè)用地指標(biāo)，用于抵押貸款或交易,。

值得一提的是,，宅基地市場流轉(zhuǎn)范圍受限也是目前制度改革的難點(diǎn)之一，通常僅限于本村內(nèi)部,。余家林指出,，流轉(zhuǎn)范圍小會導(dǎo)致宅基地價格無法充分反映真實(shí)價值。

不過,，一些試點(diǎn)地區(qū)正探索宅基地縣域內(nèi)流轉(zhuǎn),。界面新聞此前報(bào)道，第一輪宅基地制度改革中,，湖南瀏陽曾允許宅基地使用權(quán)縣域內(nèi)流轉(zhuǎn),。第二輪改革試點(diǎn)啟動前，2022年6月,，浙江紹興柯橋區(qū)峽山村舉辦宅基地拍賣會,，紹興市內(nèi)有宅基地資格者均可競拍。此次競拍會共有15塊宅基地總面積13429.3平方米,，競拍累計(jì)金額高達(dá)576.8萬元,。

強(qiáng)化多元安置保障

如何才能進(jìn)一步完善宅基地自愿有償退出機(jī)制？余家林提出,，要完善宅基地退出程序制度,，首先需確保程序正義。包括事前了解農(nóng)民意愿,、宣傳政策,，事中保障農(nóng)民參與、自主選擇補(bǔ)償方式,，事后監(jiān)督信息公開,、回應(yīng)農(nóng)民訴求。

其次,，優(yōu)化退出激勵約束機(jī)制,。余家林建議，制定區(qū)片綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),，豐富補(bǔ)償方式,，比如利用貨幣補(bǔ)償、入股分紅,、集中安置,、產(chǎn)權(quán)置換、養(yǎng)老醫(yī)療等后續(xù)社會保障制度等，給農(nóng)民提供更多可選擇的補(bǔ)償方式,，最大程度地尊重農(nóng)民意愿,。對于“一戶多宅”問題，采取有償退出或有償使用制度,。同時,，建立宅基地資格權(quán)保障機(jī)制，允許農(nóng)戶選擇部分退出,，保留重新申請宅基地使用權(quán)的權(quán)利,。

余家林還建議擴(kuò)大市場交易范圍。他提到,，香港中文大學(xué)（深圳）人文社科學(xué)院陶然教授在新著《人地之間》中提到的一個觀點(diǎn)具有很強(qiáng)的借鑒意義,，簡而言之，是對標(biāo)城鎮(zhèn)國有用地,，以漸進(jìn)方式推動農(nóng)村土地國有化,，保障農(nóng)民的農(nóng)地和宅基地使用權(quán)，在此基礎(chǔ)上,，逐步推動使用權(quán)市場化交易和流轉(zhuǎn),。

錢龍則建議，需要形成一個動態(tài)的補(bǔ)償機(jī)制,。這個機(jī)制應(yīng)結(jié)合宅基地的區(qū)位,、房屋價值、增值潛力以及農(nóng)民的實(shí)際需求,，建立本地基準(zhǔn)價,，并實(shí)行浮動調(diào)節(jié)。

此外,，還要強(qiáng)化多元安置保障。錢龍表示,，除了給予農(nóng)民土地補(bǔ)償外,，還應(yīng)將其與城鎮(zhèn)住房安排、就業(yè)培訓(xùn),、社保接入,、醫(yī)療保障以及子女教育等捆綁在一起，進(jìn)行配套化,、系統(tǒng)化的改革,。這樣可以解除農(nóng)民的后顧之憂，讓他們更安心地退出宅基地,。

立法方面,，錢龍認(rèn)為，需修改《土地管理法》及相關(guān)法規(guī)，明確退出程序,、補(bǔ)償主體,、標(biāo)準(zhǔn)等細(xì)節(jié)，構(gòu)建法律框架,。在推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)時,，考慮地區(qū)差異，制定針對性政策,。

“資金來源上,，除政府投入外，應(yīng)撬動社會資本,，鼓勵金融創(chuàng)新,，如推出‘宅基地退出貸’，甚至建立土地銀行等金融機(jī)構(gòu),，提供資金支持,。”錢龍說,。