券商中國
周樂
2025-01-22 23:25
證券時報記者 卓泳
近20萬億元政府投資基金，將迎來變局時刻,。
作為一級市場主要資金來源的政府投資基金,，隨著一份文件的落地，將迎來深刻變革,。1月7日,，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），在制度上就促進和規(guī)范政府投資基金參與一級市場投資,，給出了“頂層設(shè)計”,。
證券時報記者依據(jù)執(zhí)中Zerone統(tǒng)計，當(dāng)前中國有近6000家政府投資基金LP（出資人）,，累計注冊資本近20萬億元,，認(rèn)繳規(guī)模達12萬億元，政府投資基金已成為一級市場主要資金來源,。其發(fā)展呈現(xiàn)鮮明的地域特征,，從東部沿海向中西部逐步擴散，浙江,、江蘇等地近兩年新設(shè)基金熱潮涌動,。
在政府投資基金繁榮發(fā)展的背后，也存在不少問題,，盲目設(shè)立,、重復(fù)投資導(dǎo)致資金使用效率低下，在某些新質(zhì)生產(chǎn)力領(lǐng)域也存在投資過度集中的現(xiàn)象,。此次《指導(dǎo)意見》的出臺,，將如何規(guī)范政府投資基金發(fā)展，在做大、做強的同時,，如何做優(yōu),，引發(fā)市場高度關(guān)注與期待。
1 一線城市出手趨穩(wěn) 中西部勢頭正勁
近十年來,，各地政府投資基金從“小試牛刀”到深度參與,，如今更是以主要金主的身份，成為一級市場股權(quán)投資中的“航向標(biāo)”,。執(zhí)中Zerone統(tǒng)計顯示,，截至目前，已備案基金中,，政府投資基金LP數(shù)量達5926家（包括各級引導(dǎo)基金,、國資母基金、政府投資平臺,、政府機構(gòu)等）,，累計注冊資本約19.8萬億元，累計認(rèn)繳規(guī)模達12萬億元,。
從區(qū)域來看,，2016年以來，設(shè)立政府投資基金的城市呈現(xiàn)從東部沿海逐漸向中西部地區(qū),、從一線城市逐漸向1.5線城市及部分省會城市擴散的趨勢，近兩年,，浙江,、江蘇、四川,、安徽等地更是掀起設(shè)基金“高潮”,。
從數(shù)量來看，據(jù)證券時報記者統(tǒng)計,，2016年至2024年年底,，北京、上海,、廣州,、深圳四個一線城市的各類政府投資基金數(shù)量累計均不到100只。其中,，上海以約80只基金的數(shù)量位居榜首,，其次為北京、廣州和深圳,。浙江和江蘇在設(shè)立政府投資基金上的力度最大,，分別累計設(shè)立基金266只、300只。最后是安徽和四川,，分別有242只和160只,。
出資類型方面，各地政府投資基金主要以政府投資平臺設(shè)立的基金及國資母基金為主,，二者占比約八成,，政府引導(dǎo)基金占比僅20%左右。
從基金設(shè)立時間來看,，區(qū)域分化突出,。2023年至2024年間，新備案的政府投資基金主要集中在浙江,、江蘇,、重慶、四川,、安徽等新晉“創(chuàng)投之城”,。2024年，浙江新備案基金有3只,，安徽有8只,，江蘇有4只；2023年,，浙江有22只,，安徽有32只，江蘇有20只,。同一期間,，四個一線城市新備案基金較少，其基金大規(guī)模設(shè)立集中在2022年之前,。
從出資情況來看,，記者梳理統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，四個一線城市設(shè)立的基金數(shù)量雖不及幾個中西部地區(qū)重點省市,，但認(rèn)繳金額卻“遙遙領(lǐng)先”,。例如，2016年至今,，深圳雖僅備案30只基金,，但累計認(rèn)繳金額達1764億元。2024年,，共有四個省市政府投資基金出資超千億元,，北京市以2141億元的出資額排第一，其次是江蘇省1997億元,、浙江省1527億元,、廣東省1052億元,。
值得注意的是，各地政府投資基金雖以政府投資平臺設(shè)立的基金及國資母基金為主,，引導(dǎo)基金占比較小,，但2024年，前兩者出資大幅縮水,，而引導(dǎo)基金逆勢上揚,。2024年，全國261只政府引導(dǎo)基金出資652筆,，合計認(rèn)繳出資總金額2299億元,，較2023年增加44%，其中省級引導(dǎo)基金出資1286億元,，占引導(dǎo)基金總出資額的56%,。
2 運行成效顯著 重復(fù)投資等問題也不少
規(guī)模近20萬億元的政府投資基金，對市場產(chǎn)生了重要影響,，大規(guī)模的政府出資緩解了創(chuàng)投行業(yè)的募資難題,，也發(fā)揮出了集中力量辦大事的優(yōu)勢。但不可否認(rèn)的是,，具體投資運作中,，政府投資基金也存在不少問題，如盲目設(shè)立,、資金閑置,、違規(guī)舉債、重復(fù)投資,、投資緩慢,、投向不合規(guī)等，其中基金盲目設(shè)立,、投向重復(fù)導(dǎo)致資金使用效率不高的問題在近年尤為明顯。
中誠信國際研究院近期在一份關(guān)于我國政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀及困局的專題報告中指出,，部分地區(qū)盲目設(shè)立的基金較多,，導(dǎo)致單只基金規(guī)模小、功能定位模糊等問題,；此外,，重復(fù)投資現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致部分行業(yè)產(chǎn)能過剩,、投資項目與區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不匹配,。同時，部分地區(qū)存量基金定位重復(fù),，名字中帶有“天使”“創(chuàng)新”等定位于“投早”的多只基金,，投向領(lǐng)域一致，對優(yōu)質(zhì)項目投資資源過于集中，導(dǎo)致資金使用效率降低,。
數(shù)據(jù)顯示,，集成電路、新能源,、新材料,、電子設(shè)備、智能裝備等硬科技領(lǐng)域已連續(xù)五個年度成為最熱門的投資行業(yè),，平均集中了國內(nèi)近80%的融資總額,。這些都屬于近年大力發(fā)展的新質(zhì)生產(chǎn)力。據(jù)執(zhí)中Zerone報告,，全國新質(zhì)生產(chǎn)力領(lǐng)域的投融資事件占比從2020年的43%逐漸上升至2024年前三季度的76%,。巨量的資金為加快這些行業(yè)的發(fā)展提供了充足的資源。
但問題也隨之出現(xiàn),?！斑@兩三年地縣級政府設(shè)立基金的勢頭很猛，確實存在產(chǎn)業(yè)重合的問題,，比如在半導(dǎo)體等熱門行業(yè),，資本扎堆在一個小地方，不僅推高了項目估值,，還引發(fā)重復(fù)投資,。”榆煤基金總經(jīng)理秦笙對記者坦言,，其實很多項目質(zhì)量并不高,，但由于基金管理人要完成返投任務(wù)，必須為地方招引或者投資當(dāng)?shù)卦擃I(lǐng)域的項目,。
從產(chǎn)業(yè)發(fā)展共性來看,，階段性產(chǎn)能過剩是新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的普遍規(guī)律?！俺庇楷F(xiàn)象”理論指出,，全社會對新興行業(yè)良好前景的共識，會引發(fā)大量企業(yè)和資金同期涌入,，但投資中企業(yè)間協(xié)調(diào)困難,、難以估計投資總量信息，導(dǎo)致事后產(chǎn)能過剩,。秦笙認(rèn)為,，中國在大力發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力過程中，一定程度的“泡沫”能促進產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展,，但過大“泡沫”不利于產(chǎn)業(yè)持續(xù),、高質(zhì)量發(fā)展,。
對此，此次發(fā)布的《指導(dǎo)意見》對政府投資基金提出整合優(yōu)化要求,，限制縣級隨意設(shè)基金,，強調(diào)規(guī)范管理，明確基金類型,、定位,、審批流程等。
記者梳理發(fā)現(xiàn),，近兩年部分地區(qū)已拉開存量基金整合優(yōu)化序幕,。如2023年6月，杭州整合組建杭州科創(chuàng)基金,、杭州創(chuàng)新基金和杭州并購基金三大母基金,，參與投資N只行業(yè)母基金、子基金,、專項子基金等,，形成總規(guī)模超3000億元的“3+N”杭州基金集群。2022年6月,，蘇州國發(fā)創(chuàng)投等進行整合成立蘇州創(chuàng)新投資集團,，無錫市政府主導(dǎo)整合成立錫創(chuàng)投，管理規(guī)模達2000億元,。
3 “基金招商”被叫停 做大做強更要做優(yōu)
此次《指導(dǎo)意見》除完善分級分類管理機制,、加強統(tǒng)籌、優(yōu)化基金布局外,，還針對地方“基金招商”現(xiàn)象,，首次提出各級地方政府“不以招商引資為目的設(shè)立政府投資基金”，并鼓勵取消管理人注冊地限制,、降低或取消返投比例,，這些舉措深受基金管理人歡迎。
深圳一家30億元管理規(guī)模的VC（風(fēng)險投資）機構(gòu)募資負(fù)責(zé)人表示：“大部分地方要求基金注冊到當(dāng)?shù)?，這限制了機構(gòu)申請這個地方的引導(dǎo)基金,，返投要求也使基金不得不高價投資一些項目，若這些問題都能解決,，將對基金市場化運作大有裨益?！?/p>
但事實上,，“基金招商”已經(jīng)成為地方招商的主流手段，其猶如一把雙刃劍,，在給基金管理人帶來諸多嚴(yán)苛條件的同時,，也為市場注入了源源不斷的資金活水,。一旦地方不再“以招商為目的設(shè)立基金”，政府投資基金這股“活水”是否會面臨“斷流”風(fēng)險,，便成為了業(yè)界憂心的焦點,。
“新的指導(dǎo)意見之下，如何調(diào)動地方政府設(shè)立投資基金的積極性和保障投資權(quán)益,？我國地域廣闊,，東中西部發(fā)展水平差異很大，如何對發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地方政府投資基金的管理區(qū)別對待,？”中國投資協(xié)會副會長,、創(chuàng)業(yè)投資專業(yè)委員會會長沈志群認(rèn)為，《指導(dǎo)意見》的實施和操作還有一系列具體問題,，可以選擇幾個地方先行先試,，先立后破，積累經(jīng)驗,，作出示范,。
紫荊資本法務(wù)總監(jiān)汪澍認(rèn)為，若該《指導(dǎo)意見》落地實施,，各地設(shè)立政府引導(dǎo)基金的熱情可能驟減,，政府投資基金參股子基金的比例會下降，短期內(nèi)市場資金供給將減少,。
不過,，近兩年不少投資人認(rèn)為“好項目不多、出手更難”,，資金出現(xiàn)一定的過剩,。澳銀資本董事長熊鋼認(rèn)為，短期內(nèi)行業(yè)募資難題可能加劇,，但中長期來看,，資金量適度調(diào)整有利于企業(yè)鍛煉自我造血能力，推動企業(yè)成長,，市場無需如此多的風(fēng)投資金,，經(jīng)濟震蕩期好項目也有限，創(chuàng)投行業(yè)正加速洗牌走向高質(zhì)量發(fā)展,。
事實上,，行業(yè)正在加速“出清”。據(jù)中國基金業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù),，2024年1—11月,，新通過備案的私募股權(quán)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金規(guī)模分別為1247.7億元,、952.0億元,，合計2199.7億元,。相較于2023年同期，合計規(guī)模數(shù)據(jù)已同比下滑35.5%,；相較于2021年同期,，規(guī)模水平已收縮至當(dāng)時的三分之一。
盡管“不以招商引資為目的設(shè)立政府投資基金”只是一個導(dǎo)向性表述,，但卻是在全國統(tǒng)一大市場建設(shè)大背景下的通盤考慮,。而現(xiàn)實情況是，地方政府在招商引資與遵循政策間面臨兩難,，雖不能以招商為目的設(shè)基金,，但經(jīng)濟發(fā)展需求使招商工作仍需開展。因此,，多位受訪人士都認(rèn)為,，大部分地區(qū)或?qū)⑦M入觀望期，暫緩新基金設(shè)立,。
值得注意的是,，記者從業(yè)內(nèi)了解到，已有地方政府投資基金籌劃取消基金的招商門檻,，大致方向是,，若能為地方“招引”，可獲獎勵,，招不到也不影響基金的正常出資,。
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